Mieszkanka Łodzi zdała egzamin na prawo jazdy kategorii B. Po kilku miesiącach otrzymała decyzję marszałka województwa o unieważnieniu egzaminu ze względu na to, że trwał zbyt krótko (24 minuty zamiast 25). Ponadto egzaminator nie polecił kierującej wykonania wszystkich wymaganych manewrów. Decyzja egzaminatora miała wynikać z dużych korków na mieście, w efekcie których kontynuowanie egzaminu trwałoby bardzo długo oraz z uznania, że kursantka dobrze radzi sobie za kierownicą, w zakresie już zleconych jej zadań.
Egzaminowana w żaden sposób nie zawiniła. Nie jest jej rolą sprawdzanie długości trwania egzaminu oraz weryfikowanie czy i jakie manewry wykonała. Prawo daje jednak marszałkowi województwa kompetencję do unieważnienie każdego egzaminu, zarówno takiego który zakończył się wynikiem negatywnym jak i pozytywnym.
Podstawa prawna unieważnienia egzaminu
Zgodnie z art. 72 Ustawy o kierujących pojazdami marszałek województwa może unieważnić egzamin pod warunkiem łącznego spełnienia dwóch warunków. Egzamin przeprowadzono niezgodnie z ustawą i rozporządzeniem, a ta niezgodność miała wpływ na wynik egzaminu.
Sposób przeprowadzania egzaminu oraz jego minimalny czas trwania (40 minut lub wyjątkowo 25 minut przy kategorii B) reguluje rozporządzenie do ustawy.
Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami
Art. 72. 1. Marszałek województwa, w drodze decyzji administracyjnej, unieważnia egzamin państwowy, jeżeli: (…)
2) był przeprowadzony w sposób niezgodny z przepisami ustawy, a ujawnione nieprawidłowości miały wpływ na jego wynik.
2. Marszałek województwa unieważnia egzamin państwowy:
1) z urzędu;
2) na wniosek dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego.
3. Unieważniony egzamin przeprowadza się ponownie na koszt wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego.Rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez egzaminatorów oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach
§ 23 pkt 3) w przypadku egzaminu przeprowadzanego w zakresie prawa jazdy kategorii B1, B lub pozwolenia egzaminator może zakończyć egzamin po upływie 25 minut, jeżeli zostały wykonane wszystkie wymagane zadania egzaminacyjne, a wynik egzaminu jest pozytywny.
Przepisy mówią o minimalnym czasie trwania egzaminu, który wynosi 40 minut. Okres 25 minut jest wyjątkiem wynikającym z § 23 ww. rozporządzenia. W prawie nie ma natomiast słowa o maksymalnym czasie trwania egzaminu, w związku z czym np. wypadek lub korki, mogą spowodować jego wydłużenie.
Sprawa kierowców z Legnicy
Prawo administracyjne ma to do siebie, że bierze pod uwagę tylko i wyłącznie to, czy przesłanki wynikające z przepisów zostały spełnione, czy nie. Organy administracji niemal nigdy nie mają luzu decyzyjnego, który pozwalałby brać pod uwagę takie rzeczy jak brak winy po stronie adresata decyzji administracyjnej.
Czasem jednak sądy administracyjne potrafią modyfikować bezwzględną treść przepisów, chociaż nie jest to łatwe i taka wykładnia przepisów nie jest normą, a wyjątkiem.
W 2013 r. kierowcy z Legnicy dowiedzieli się, że jeden z instruktorów w szkole nauki jazdy wydawał zaświadczenia o ukończeniu kursu, mimo że nie miał do tego uprawnień. Żaden z organów nadzorujących tę szkołę nauki jazdy nie zweryfikował tego, mimo że sprawa dotyczyła zaświadczeń z 2006 i 2007 r. Prezydent Legnicy i Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaczęło unieważniać decyzje o wydaniu prawa jazdy, ponieważ – mimo braku winy po stronie kursantów – uzyskane uprawnienia opierały się na dokumencie, którego sprawca całego zdarzenia, nie miał prawa wystawić.
Wyrok NSA dotyczący kilkuset praw jazdy
Po stronie 547 kierowców stanął dopiero Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, a w ślad za nim Naczelny Sąd Administracyjny. Zdaniem sądów co prawda doszło do naruszenia tzw. zasady legalizmu, ale zasada ta musiała być ważona w opozycji do zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Obywatel nie może ponosić negatywnych konsekwencji zaniechań ze strony państwa.
W tej konkretnej sprawie sądy stanęły po stronie kierowców i uznały, że zasada lojalności państwa do obywatela musi wyprzedzić zasadę legalizmu. Oczywiście na pewno nie bez znaczenia było, że sprawa dotyczyła tak wielu osób, wypłynęła po tak wielu latach i dotyczyła jednego dokumentu, który formalnie nie mógł być wystawiony, mimo że faktycznie rzecz biorąc, każdy z kierowców odbył kurs w szkole nauki jazdy.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23.06.2016 r. I OSK 2445/14
„Niniejsza sprawa jest przykładem sytuacji, w której realizacja zasady legalizmu popada w kolizję z ochroną zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Organy stosujące prawo – w tym sądy i organy administracji publicznej – są w takich przypadkach obowiązane do odpowiedniego wyważenia wszystkich wchodzących w grę wartości konstytucyjnie chronionych, kierując się zasadą proporcjonalności. Innymi słowy, interes społeczny powinien być w odpowiedni sposób wyważony ze słusznym interesem obywatela, o czym mówi art. 7 kpa. Należy wziąć pod uwagę przede wszystkim takie okoliczności jak: upływ czasu, zachowanie strony będącej adresatem decyzji, a także rodzaj i przyczyny naruszenia prawa.
(…) prawo jazdy stało się słusznie nabytym prawem M. K., objętym konstytucyjną zasadą ochrony praw nabytych. Jego odebranie byłoby możliwe wyłącznie w wyjątkowych przypadkach, spełniających kryteria proporcjonalności. Tymczasem prawo to M. K. odebrano – po kilku latach – wyłącznie na skutek zaniedbań organów władzy publicznej, które nie dopełniły prawidłowo ciążących na nich obowiązków nadzorczych.”
Sprawy dotyczące błędów egzaminatorów
Niestety istnieje również wiele orzeczeń, które w sprawach, gdzie egzaminatorzy nie poprowadzili egzaminu zgodnie z przepisami, nie stają po stronie egzaminowanych. Istotna jest skala naruszeń. Możemy sobie przecież wyobrazić egzaminatora, który zignorowałby wiele błędów kierującego, a mimo to uznałby egzamin za zdany. Możemy też wyobrazić sobie egzamin, w którym kierujący wykonałby wszystkie wymagane zadania, ale egzamin trwałby 24 minuty i 59 sekund. Jedna i druga sytuacja byłaby naruszeniem przepisów. Wytyczenie granicy pomiędzy nimi i zdecydowanie, w którym momencie bronić praw egzaminowanego jest bardzo trudne.
W poniższych dwóch sprawach sądy stawały na gruncie respektowania przepisów, bez możliwości ich „naginania”.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 08.04.2011 r. I OSK 881/10
„Nie ulega wątpliwości, iż nadmiernym formalizmem byłoby unieważnienie egzaminu w przypadku stwierdzenia jego skrócenia o 1 czy 2 minuty. Naruszenie takie należałoby bowiem zakwalifikować jako nieistotne. A skoro tak, to należy uznać, że naruszenia takie można, a nawet należy stopniować. Skutek w postaci unieważnienia egzaminu powinien być związany tylko z istotnymi naruszeniami. (…)
Jak wynika z ustaleń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przyczyną unieważnienia egzaminu na prawo jazdy w sprawie niniejszej było nie zachowanie wymogu czasu egzaminu (nie mniej niż 40 minut) [egzamin trwał 27 min 50 sek. – przyp. OM] oraz niewykonanie trzech zadań (…)
Skrócenie obowiązkowego czasu trwania egzaminu o kilkanaście minut należy uznać za istotne naruszenie tego przepisu. Już samo to uchybienie dotyczące minimalnego czasu trwania egzaminu stanowiło wystarczającą podstawę do jego unieważnienia, niezależnie od spornej kwestii niewykonania zadań (…).”
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26.02.2010 r. III SA/Wr 737/09
„Na podstawie zebranego materiału dowodowego – w tym oświadczenia egzaminatora – ustalono w sprawie, że czas egzaminu praktycznego z udziałem skarżącej, nie przekroczył wymaganego minimum 40 minut, został zaniżony około 12 minut. (…)
Skarżąca stwierdziła przede wszystkim, że nie ponosi winy za błędy jakie wystąpiły w trakcie egzaminu z winy egzaminatora i, że skrócenie czasu trwania egzaminu nie nastąpił z jej winy. Należy jednak zauważyć, że ustawodawca nie uzależnił unieważnienia egzaminu na prawo jazdy od winy kogokolwiek, lecz od zaistnienia obiektywnych przesłanek takich, jak wskazana powyżej przesłanka minimalnego czasu trwania egzaminu praktycznego, czy wykonanie obowiązkowych zadań egzaminacyjnych.”
Z kolei w poniższej sprawie sąd starał się wykorzystać fakt niezbyt istotnych uchybień po stronie egzaminatora i pomóc egzaminowanemu. Gdyby jednak naruszenia były poważniejsze, byłoby to niemożliwe.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 08.11.2007 r. III SA/Łd 487/07
„Organy administracji przyjęły, że egzamin trwał 34 minuty, skarżąca twierdzi natomiast, że 38 minut i 40 sekund. Co jednak znacznie ważniejsze, organy administracji poza wskazaniem, że informacja o czasie trwania egzaminu pochodzi z nagranego materiału wideo, nie podjęły próby wykazania, że urządzenie rejestrujące przebieg egzaminu mogło posłużyć do dokładnego określenia czasu egzaminu, a więc czy mogło stanowić przyrząd pomiarowy w rozumieniu ustawy z dnia 11 maja 2001 roku Prawo o miarach (tekst jednolitych Dz.U. z 2004 roku, Nr 243, poz. 2442 ze zm.). Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 6 ust. 1 cytowanej ustawy na organie, jak również na ośrodku spoczywał obowiązek stosowania legalnej jednostki miary – w tym przypadku miary czasu. Tymczasem brak jest jakichkolwiek danych uzasadniających twierdzenie, że urządzenie rejestrującej przebieg wideo ma jednocześnie możliwość dokładnego wskazania czasu przebiegu egzaminu. Ma to o tyle znaczenie, że różnice między czasem wskazanym przez organ i skarżącą oraz czasem wymaganym przez przepisy rozporządzenia są stosunkowo niewielkie. Ponadto organy nie pokusiły się o dokładne wyjaśnienie momentu początku i końca egzaminu, co ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej okoliczności.”
W poniższym przypadku organy administracji unieważniły egzamin zakończony negatywnie. Sąd natomiast wypowiedział się o samej możliwości oceniania przez organ decyzji egzaminatora, odnośnie poprawności realizowania konkretnych manewrów.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28.06.2018 r. III SA/Łd 341/18 (nieprawomocny)
„Reasumując, ocena przebiegu egzaminu w zakresie stopnia poprawności wykonania poszczególnych zadań przez kandydata na kierowcę należy do egzaminatora. Jeżeli w ramach przysługującej mu prerogatywy egzaminator oceni negatywnie sposób wykonania zadań egzaminacyjnych przez kandydata na kierowcę i poinformuje o tym zdającego, to ta ocena nie może zostać podważona przez organ nadzoru z tego powodu, że w ocenie organu nadzoru zadania zostały wykonane poprawnie przy panujących warunkach drogowych. W ocenie Sądu, tak daleko idące kompetencje dla organu nadzoru gdy chodzi o relację organ nadzoru – osoba egzaminowana, nie wynikają z obowiązujących przepisów. I w takim zakresie w jakim organy uznały, że kompetencje nadzorcze marszałka województwa obejmują uprawnienie do unieważnienia egzaminu z powodu zakwestionowania prawidłowości oceny wykonanego w trakcie egzaminu manewru, dokonanej przez egzaminatora, doszło do naruszenia art. 72 ust. 1 pkt 2 u.k.p.
Sądowi znane są poglądy wyrażone m.in. w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o sygn. III SA/Łd 1013/17, III SA/Łd 1019/17 wskazujące na możliwość szczegółowej oceny przebiegu egzaminu przez organ nadzoru i zakwestionowania oceny przyjętej przez egzaminatora, lecz ze wskazanych wyżej powodów nie podziela stanowiska w nich wyrażonego (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).”
Podsumowanie
Powyższe przykłady pokazują, że poszkodowana ma szanse w sądzie jednak nie są one duże i nie wynikają one ze złej woli sądu, a z treści samych przepisów. Niezależnie od tego, im więcej takich spraw będzie rozpatrywanych przez sądy administracyjne, tym częściej będą one musiały zastanowić się nad ważeniem pomiędzy zasadą legalizmu a zasadą zaufania obywatela do państwa. Ta druga zasada, zdecydowanie częściej powinna być podstawą rozstrzygnięć, w szczególności w przypadku ochrony praw nabytych, a takim na pewno jest prawo jazdy.
